앞서 기고문에서 새만금감척종합개발사업(이하 ‘새만금사업’)에 관한 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결에서 원고적격 인정 기준(법률상 이익)을 살펴 보았다. 다음으로 대법원이 어떠한 이유로 새만금사업 관련 행정처분을 무효화하거나 취소할 수 없다고 판시한 것인지 살펴 본다. 새만금사업은 사업시행의 범위가 광범위하고 국가의 특별한 정책적 필요에 의하여 시행하는 공공사업으로서 국가경제 및 사회경제적으로 끼치는 영향도 크고, 갯벌과 생태계 및 해양환경 등 자연환경에 미치는 영향도 매우 크다는 점은 다툼이 없었다.
새만금사업의 행정처분은 무엇이 문제인가
대법원 2006두330 사건에서 무효확인 및 취소신청 거부처분취소의 대상이 된 처분은 공유수면매립면허처분과 사업시행인가처분이었다. 공유수면매립면허처분은 구 공유수면매립법에 의해서, 사업시행인가처분은 구 농촌근대화촉진법(1996. 6. 30. 폐지) 등 관련 법령에 의하여 발령될 수 있다. 공유수면매립면허처분은 직접적으로 갯벌에 간척을 가능하게 하는 처분이고, 사업시행인가처분은 농지개량사업을 시행할 수 있도록 하는 처분이다.
새만금사업은 구 농림수산부장관이 1991. 10. 17. 구 공유수면매립법에 의하여 공유수면매립면허 처분을 하였고, 1991. 11. 13. 구 농촌근대화촉진법에 의하여 농지개량사업 시행인가처분을 하였던 사업이다. 이로써 전라북도에 위치한 만경강, 동진강의 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립·간척하여 28,300ha의 농지와 11,800ha의 담수호를 조성하는 것을 내용으로 하는 매립 및 간척사업이 시행되었던 것이다. 새만금사업의 목적은 농지조성 및 용수개발로 특정되었다.
원고들은 ① 농지조성 및 용수개발 사업의 경제성, ② 농지개량사업의 필요성, ③ 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가의 결여, ④ 담수호의 수질기준 미달 및 사업목적 달성 불능, ⑤ 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요한 경우, 특히 사정변경 사유로서 사업목적 변경, 수질관리상의 사정변경, 해양환경상의 사정변경 등을 주장하였다.
새만금사업에 있어 농지조성 및 용수개발의 경제성 및 필요성 흠결 : 부정
공유수면매립면허처분은 처분의 근거법령인 구 공유수면매립법에 따라 사업의 목적이 공공의 이익을 증진하고 국민경제의 발전에 기여할 수 있으며, 국토의 종합적인 기능과 용도에 맞고, 이와 같은 사정을 반영한 공익상의 가치와 아울러 경제상의 가치를 함께 갖춘 경우에 적법하게 된다. 대법원은 공공사업의 경제성 내지 사업성의 결여로 처분을 무효로 보기 위하여는 공공사업을 시행함으로 인하여 얻는 이익에 비하여 공공사업에 소요되는 비용이 훨씬 커서 이익과 비용이 현저하게 균형을 잃음으로써 사회통념에 비추어 처분으로 달성하고자 하는 사업 목적을 실질적으로 실현할 수 없는 정도에 이르렀다고 볼 정도로 과다한 비용과 희생이 요구되며, 이러한 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여야 한다고 판시하였다.
대법원은 간척지의 매립사업의 평가방법이나 기법에 관하여 확립된 원칙이나 정설이 존재하지 않는 경우, 처분 당시의 공공사업의 투자분석이론이나 재정학 또는 경제학 이론 등에 따라 그 분야의 전문가들에 의하여 가능한 가장 객관적이고 공정한 방법을 사용하여 편익과 비용을 분석하고 사업 경제성 및 사업성을 평가하면 충분한 것으로 판시하였다. 이에 따라 한국산업경제연구원이 1988년 각 분야 전문가들(환경단체 등의 추천위원 포함)의 민관공동조사단이 장기간 분석한 공동조사보고서는, 경제성 분석의 불충분 등 일부 하자가 있더라도 중대하고 명백한 위법성이 있다고 볼 수 없고, 특히 편익 및 비용 분석 관련 10개의 시나리오의 설정은 시나리오 설정 자체나 시나리오의 전부가 합리성을 결여한 것이 아니라면 그 중 어느 한 시나리오의 일부 하자만으로는 사업 전체에 관한 경제성 흠결을 인정할 수 없다고 판시하였다.
적법한 환경영향평가의 결여 및 사업목적 달성 불능 : 부정
환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거치지 않은 사업승인 등 처분은 위법하나, 일단 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하거나 무효가 되는 것은 아니라고 인정되었다.
새만금사업의 경우 환경영향평가서 작성시 고려되지 않은 사정들이 있으나, 추후에 환경영향평가의 하자를 보완하였고, 환경영향평가서의 환경영향 관련 사항의 대책이 계속 마련되고 있으므로, 새만금사업이 환경영향평가를 하지 않은 것처럼 볼 수 없다고 인정되었다. 또한 담수호의 수질오염으로 새만금의 매립간척지 등이 농지 등으로 기능을 발휘할 수 없을 것인지 여부에 대하여 각종 수질대책이 실현이 가능하고, 수질대책비용이 사회통념상 감당할 수 없을 정도에 이르지도 않았다고 인정되었다.
사업목적 변경 및 수질관리, 해양환경 등의 사정변경 : 부정
농업기반공사가 1994년부터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획 부분은 당초의 농지조성 및 용수개발이라는 사업목적이 유지되어 왔고, 2001. 5. 25. 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초 계획대로 농지조성 및 용수개발이 주된 사업목적으로 유지되어 왔으며, 1998. 9. 감사원의 감사 등에 따라 복합산업단지로의 토지이용계획변경은 이루어지지 않았다고 인정되었다. 농업기반공사나 전라북도가 복합산업단지 개발을 검토하고, 대통령이 공단과 국제항 조성에 관한 종합개발계획 추진안에 관한 발언을 하였더라도 농지조성과 농업용수 개발을 주목적으로 한 새만금사업의 토지이용계획이 복합산업단지 개발로 변경되었다고 볼 수 없고, 또한 향후 사업목적의 변경 가능성이 있다고 하여 현재의 사업목적 달성이 불가능하다거나 실질적으로 사업목적이 변경되었다고 볼 수도 없다고 인정되었다.
담수호의 수질오염이 상당하더라도 각종 수질 개선 대책이 마련되어 시행 중이고, 방조제의 축조로 자연적인 해안선이 변하여 해양 생태계가 변하고, 조류가 약화되어 물질이 차단됨으로써 방조제 안팎으로 퇴적환경이 달라지며, 새만금호 담수 및 부영양 물질의 대량 방류로 인하여 주변 해양 생태계에 충격이 발생하는 등 방조제의 완공으로 인하여 해양환경에 심대한 영향이 발생하고, 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하기 어려울 뿐만 아니라 그와 관련을 맺고 있는 다른 지역의 환경에까지 영향을 미치는 등 그 효과가 광범위한 지역에 미칠 수 있다고 하더라도, 사후에 발생한 해양환경상 사정변경이 예상하지 못하였거나 예상 이상으로 현저한 것으로서, 수인한도를 넘는 것이어야 하는데, 새만금사업의 경우에 이러한 수인한도를 넘는 환경상 사정변경의 발생이 인정되지 않았다.
출처: [환경법률] 새만금간척종합개발사업을 위한 행정처분들은 취소되어야 하는가②
김한결 기자
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